Terceiro setor e a advocacy: o protagonismo no ciclo das políticas públicas

Terceiro setor e a advocacy: o protagonismo no ciclo das políticas públicas

 

Bruno Veloso

            O ciclo das políticas públicas (agenda, formulação, implementação e avaliação) tem grande relação com as atividades das organizações do terceiro setor. Primeiramente, é preciso definir exatamente sobre quais organizações este artigo discorre quando trata de Terceiro Setor, uma vez que, esse é caracterizado por todas as organizações que não fazem parte do Estado (1° setor) nem do Mercado (2° setor), ou seja, abrange diversas organizações que possuem papeis diferentes e às vezes, inclusive, contraditório. Ao tratar de terceiro setor me refiro a organizações sem fins lucrativos que em suas atividades abrangem toda a população seja de forma direta e/ou indireta.

            Essa definição é necessária, pois nem todas as organizações de terceiro setor protagonizam mobilização por políticas públicas, por exemplo, no caso de clubes, onde suas atividades são direcionadas somente ao seus associados, a procura pelos serviços do próprio clube é maior do que por políticas públicas que atendam a população. Já no caso de organizações que realizam atividades abertas a todo população, os efeitos e os resultados esperados das mesmas dependem, em sua maioria, da relação com o poder público para a viabilização de políticas públicas. Isso implica que a utilização do termo "terceiro setor" para definir todas as organizações que não se aplicam aos outros setores é problemática, seria necessário uma definição melhor acerca do assunto, entretanto, isso não será possível discutir em um artigo pequeno, devido a sua complexidade.

            As atuações das organizações do terceiro setor geralmente são em áreas onde há uma deficiência na oferta dos serviços pelo Estado e/ou um Mercado com características muito específicas que não atendem toda a demanda. Assim sendo, o principal papel de muitas organizações acaba sendo a indicação da "Agenda" do Estado, apontando que a deficiência existe e que um grupo organizado da sociedade civil está agindo sobre aquele problema.

            Para além da agenda, a gestão das organizações do terceiro setor, costumeiramente, é sobre projetos, ou seja, ações direcionadas a atender determinada demanda e resolver o problemas, isso se relaciona muito com o processo de formulação e implementação de políticas públicas. Estas organizações possuem um papel importante em sua relação com o Estado, uma vez que, indicam a necessidade de políticas públicas e, muitas vezes, apontam as ações necessárias para o problema. As organizações do terceiro setor, portanto, realizam um papel fundamental na gestão pública, através da advocacy, que nada mais é do que a mobilização por novas políticas públicas.

            Um caso recente deste processo deu-se nas eleições municipais de 2012 no município de São Paulo.  A proposta do projeto "Bolsa-Cultura" que foi indicada por um grupo de alunos do programa de pós-graduação da Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo que contou com a mobilização de organizações do terceiro setor, como por exemplo, a Associação de Arte e Cultura Periferia Invisível e a Ação Educativa, para aumentar a abrangência da proposta. O resultado foi o projeto, ainda na época da candidatura, ser incluído no programa de governo de diversos candidatos, inclusive, do prefeito eleito Fernando Haddad que, após o resultado das eleições, afirmou seu compromisso em dar andamento ao projeto.

            Outro papel importante das organizações é a avaliação bem como o controle social das políticas públicas, diversa entidades são responsáveis por elaborar indicadores e avaliar os processos das políticas em todos os níveis de governo.

            Conclui-se que o terceiro setor apresenta um importante instrumento de políticas públicas em todo o seu ciclo, por diversas vezes, a sociedade civil aponta qual a ação deve ser tomada para solucionar o problema, visto que, com a potencialização dessa ação por parte do Estado e também do Mercado, os resultados esperados seriam atingidos de forma rápida e satisfatória.

Bibliografia

BRASIL. Constituição Federal, de 05.10.88. Atualizada com as Emendas Constitucionais Promulgadas.

Drummond. A; Neumayr. R – Direito e Cultura – Aspectos jurídicos da gestão e produção cultural.

Veiga. S.M; Rech. D – Associações – como constituir sociedade civis sem fins lucrativos

São Paulo. Programa de Governo – Fernando Haddad – Partido dos Trabalhadores http://pensenovotv.com.br/files/Programa_de_Governo_Haddad.pdf

 

Artigo apresentado à disciplina de Gestão de Organizações sem Fins Lucrativos

da Escola de Artes, Ciência e Humanidades da Universidade de São Paulo

ministrada pelo Docente Professor Doutor Marcelo Arno Nerling.

Terceiro setor e a advocacy: o protagonismo no ciclo das políticas públicas

Terceiro setor e a advocacy: o protagonismo no ciclo das políticas públicas

 

Bruno Veloso

            O ciclo das políticas públicas (agenda, formulação, implementação e avaliação) tem grande relação com as atividades das organizações do terceiro setor. Primeiramente, é preciso definir exatamente sobre quais organizações este artigo discorre quando trata de Terceiro Setor, uma vez que, esse é caracterizado por todas as organizações que não fazem parte do Estado (1° setor) nem do Mercado (2° setor), ou seja, abrange diversas organizações que possuem papeis diferentes e às vezes, inclusive, contraditório. Ao tratar de terceiro setor me refiro a organizações sem fins lucrativos que em suas atividades abrangem toda a população seja de forma direta e/ou indireta.

            Essa definição é necessária, pois nem todas as organizações de terceiro setor protagonizam mobilização por políticas públicas, por exemplo, no caso de clubes, onde suas atividades são direcionadas somente ao seus associados, a procura pelos serviços do próprio clube é maior do que por políticas públicas que atendam a população. Já no caso de organizações que realizam atividades abertas a todo população, os efeitos e os resultados esperados das mesmas dependem, em sua maioria, da relação com o poder público para a viabilização de políticas públicas. Isso implica que a utilização do termo "terceiro setor" para definir todas as organizações que não se aplicam aos outros setores é problemática, seria necessário uma definição melhor acerca do assunto, entretanto, isso não será possível discutir em um artigo pequeno, devido a sua complexidade.

            As atuações das organizações do terceiro setor geralmente são em áreas onde há uma deficiência na oferta dos serviços pelo Estado e/ou um Mercado com características muito específicas que não atendem toda a demanda. Assim sendo, o principal papel de muitas organizações acaba sendo a indicação da "Agenda" do Estado, apontando que a deficiência existe e que um grupo organizado da sociedade civil está agindo sobre aquele problema.

            Para além da agenda, a gestão das organizações do terceiro setor, costumeiramente, é sobre projetos, ou seja, ações direcionadas a atender determinada demanda e resolver o problemas, isso se relaciona muito com o processo de formulação e implementação de políticas públicas. Estas organizações possuem um papel importante em sua relação com o Estado, uma vez que, indicam a necessidade de políticas públicas e, muitas vezes, apontam as ações necessárias para o problema. As organizações do terceiro setor, portanto, realizam um papel fundamental na gestão pública, através da advocacy, que nada mais é do que a mobilização por novas políticas públicas.

            Um caso recente deste processo deu-se nas eleições municipais de 2012 no município de São Paulo.  A proposta do projeto "Bolsa-Cultura" que foi indicada por um grupo de alunos do programa de pós-graduação da Escola de Artes, Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo que contou com a mobilização de organizações do terceiro setor, como por exemplo, a Associação de Arte e Cultura Periferia Invisível e a Ação Educativa, para aumentar a abrangência da proposta. O resultado foi o projeto, ainda na época da candidatura, ser incluído no programa de governo de diversos candidatos, inclusive, do prefeito eleito Fernando Haddad que, após o resultado das eleições, afirmou seu compromisso em dar andamento ao projeto.

            Outro papel importante das organizações é a avaliação bem como o controle social das políticas públicas, diversa entidades são responsáveis por elaborar indicadores e avaliar os processos das políticas em todos os níveis de governo.

            Conclui-se que o terceiro setor apresenta um importante instrumento de políticas públicas em todo o seu ciclo, por diversas vezes, a sociedade civil aponta qual a ação deve ser tomada para solucionar o problema, visto que, com a potencialização dessa ação por parte do Estado e também do Mercado, os resultados esperados seriam atingidos de forma rápida e satisfatória.

Bibliografia

BRASIL. Constituição Federal, de 05.10.88. Atualizada com as Emendas Constitucionais Promulgadas.

Drummond. A; Neumayr. R – Direito e Cultura – Aspectos jurídicos da gestão e produção cultural.

Veiga. S.M; Rech. D – Associações – como constituir sociedade civis sem fins lucrativos

São Paulo. Programa de Governo – Fernando Haddad – Partido dos Trabalhadores http://pensenovotv.com.br/files/Programa_de_Governo_Haddad.pdf

 

Artigo apresentado à disciplina de Gestão de Organizações sem Fins Lucrativos

da Escola de Artes, Ciência e Humanidades da Universidade de São Paulo

ministrada pelo Docente Professor Doutor Marcelo Arno Nerling.

TERCEIRO SETOR – SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS - SISTEMA “S”

* por Gelson José da Silva

Estudo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), identificou mais de 500 mil instituições no Terceiro Setor no Brasil, catalogadas em 14 categorias, entre as quais, os serviços sociais autônomos.

A nomenclatura Serviços Sociais Autônomos[1] envolve um longo rol de Entidades diferentes, o que por si só dificulta um rótulo que seja comum a todas, sendo que entre estas Entidades, a Doutrina denomina como "sistema S" um conjunto de 11 entidades: Serviço Social da Indústria - SESI, Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial - SENAI, Serviço Social do Comércio - SESC, Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - SENAC, Serviço Nacional de Aprendizagem Rural - SENAR, Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte - SENAT, Serviço Social do Transporte - SEST, Serviço Social do Cooperativismo - SESCOOP, Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE, Agência de Promoção de Exportações - APEX - Brasil e Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial - ABDI, doravante denominadas apenas pelas suas siglas.

Criada pelo Empresariado para atender necessidades de seus empregados em cada setor, incentivada pelo Estado que não tinha condições de atender todas as demandas sociais, as primeiras dessas entidades foram criadas na década de 40 no século XX: SESI (Decreto-lei nº 9.403, de 25.06.46), o SESC (Decreto-lei nº 9.853, de 13.09.46), o SENAC (Decreto-lei nº 8.621, de 10.01.46) e o SENAI (Decreto-lei nº 4.048, de 22.01.42).

Naquele momento o Estado Brasileiro passava por transformações com a inserção de novas gramáticas políticas, entre as quais o "corporativismo"[2] que foi resultado da prática decorrente da implantação de uma estrutura sindical atrelada ao Estado e a regulamentação segmentada de direitos por meio de uma "cidadania regulada"[3] com obtenção de direitos sociais por parte de seguimentos da sociedade que passavam a ter regulamentação, passando seus trabalhadores a ter profissão reconhecida e contando com a proteção da legislação trabalhista, eis que a C.L.T. (consolidação das leis Trabalhistas), é de 1º de maio de 1943.

Essa legislação foi recepcionada pela Constituição de 1988, conforme disposto em seu artigo 240, sendo que ainda foram criados: o Serviço Social do Transporte – SEST e o Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte – SENAT (Lei nº 8.706, de 14.09.93); e ainda cumprindo previsão constitucional do art.62 do Ato das Disposições Transitórias, o Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – SENAR (Lei nº 8.315, de 3.12.91).

Essas Entidades, notadamente as que são vinculadas a estrutura sindical patronal, são de Direito Privado com criação permitida por lei, sem fins lucrativos, que não integram a Administração Publica Direta ou Indireta e seus recursos são oriundos de contribuição compulsória, estipulada por lei, que incide sobre a folha de salários de cada empresa, realiza processo licitatório baseado em regulamento próprio e suas contas são fiscalizadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU), o que de certa forma explica o sucesso na qualidade no atendimento dos seus beneficiários, porém, a exemplo de outras Entidades sem fins lucrativos, as Entidades do Sistema "S" carecem de marco legal específico.

 

*Gelson José da Silva, discente do 6º semestre da graduação em Gestão de Políticas Públicas - USP; artigo apresentado para disciplina de Gestão de Organizações sem Fins Lucrativos, professor Dr. Marcelo Arno Nerling.

 

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

BARBIERI, Carla Bertucci. Terceiro Setor: desafios e perspectivas Constitucionais. 1ª ed. Curitiba: Juruá Editora, 2008

 

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 8ª edição. São Paulo: Ed. Atlas, 2011.

 

MEIRELLES, Hely. Direito Administrativo Brasileiro. Ed. 17ª São Paulo, Malheiros Editores, 1992.

 

NUNES, Edson de Oliveira. A Gramática Política do Brasil: clientelismo e insulamento burocrático, Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor; Brasília: Escola Nacional de Administração Pública, 1997 .

 

SANTOS, Wanderley Guilherme - Cidadania e Justiça: a política social em uma ordem autoritária - Rio de Janeiro: Editora Campus, 1979 .

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[1] Maria Sylvia Zanella Di Pietro traz definição de Serviço Social Autônomo de Hely Lopes Meirelles que "são todos aqueles institutos por lei, com personalidade de Direito Privado, para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais. São entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público, com administração e patrimônio próprios, revestindo a forma de instituições particulares ou desempenho de suas incumbências estatutárias". Como exemplo, ele cita Senai, SESC, Sesi, "com estrutura e organizações especiais, genuinamente brasileiras".  (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administração Pública: concessão, permissão, franquia, terceirização, parceria público-privada e outras formas. 8ª ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2011. p. 272).

 

[2] NUNES, Edson de Oliveira. A Gramática Política do Brasil: clientelismo e insulamento burocrático, Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor; Brasília: Escola Nacional de Administração Pública, 1997 p. 47.

[3] SANTOS, Wanderley Guilherme - Cidadania e Justiça: a política social em uma ordem autoritária - Rio de Janeiro: Editora Campus, 1979 p. 15.

 

O Modelo OS e a saúde no estado de São Paulo: perspectiva histórica e discussão atual

O contexto de criação do Modelo das Organizações Sociais de Saúde (OSS) é o da Reforma do Aparelho do Estado. A partir desta, tornou-se difundida a noção de que o Estado deveria ser o provedor de alguns serviços considerados não exclusivos, e não seu produtor. A transferência da responsabilidade da oferta de serviços, já prevista na Lei 4.320/64, era vista como meio para se alcançar eficiência e aumento da oferta de serviços. Em 1997, através da medida provisória nº 1.591, foi criado o Programa Nacional de Publicização, que autorizava ao Poder Executivo a transferência da gestão de bens e serviços públicos para as organizações sociais. As OS são entidades privadas, sem fins lucrativos que, através do contrato de gestão– que compatibiliza as metas de serviço e/ou atividades que devem ser cumpridas pela organização - prestam serviços públicos tendo como fonte de recursos a administração direta.

O marco legal que regulamenta a existência das OSS em nível federal é a Lei 9.637/98, que estipula as exigências a serem contempladas no contrato de gestão. No nível estadual, a Lei complementar nº 846/98 regulamenta a atuação das OSS. É preciso ressaltar que ambos dispositivos estão vinculados a Lei nº 8080/90, a Lei Orgânica da Saúde, que prevê a atuação de entidades na área da saúde sob caráter essencialmente complementar e, preferencialmente tendo como prestadoras dos serviços organizações filantrópicas e sem fins lucrativos.

Segundo informações do portal da transparência do governo do estado de São Paulo, os serviços de saúde gerenciados por OSS compreendem desde hospitais até a administração do sistema responsável pela regulação da oferta de serviços na área hospitalar e ambulatorial, o sistema CROSS. Ao que parece, há muito a atuação das OSS deixou de ter caráter complementar, como aquele definido pela Lei Orgânica da Saúde. Tal fato suscita discussões sobre os resultados e impactos do modelo, nas quais são destacados especialmente os critérios de abrangência, custo, eficiência e efetividade.

Em 2011, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo publicou relatório comparativo entre hospitais sob a administração direta e aqueles gerenciados por organizações sociais. Os resultados indicam que, do ponto de vista de administração financeira, tanto os hospitais da administração direta quanto os que são administrados por OSS representam prejuízos ao tesouro estadual. Contudo, os resultados mais alarmantes são observados na prestação dos serviços,considerando parâmetros de eficácia ou da qualidade destes: a mortalidade geral (clínica, cirúrgica e pediátrica) é maior nos hospitais geridos pelo modelo OS em comparação aos da administração direta; a relação enfermeiro/leito é maior nos hospitais AD[1]. Do ponto de vista da remuneração dos trabalhadores, o relatório conclui que os diretores e médicos dos hospitais OSS recebem salários acima da média de mercado, e maiores do que os recebidos por seus pares na administração direta, enquanto que os profissionais "da ponta", ou seja, enfermeiros, técnicos em enfermagem e auxiliares são melhor pagos em hospitais da administração direta.

Embora os resultados acima descritos possam levar ao leitor a conclusão de que hospitais da administração direta são melhores, mais eficientes e efetivos do que aqueles administrados pelas OSS, a relação não é tão clara e simples. Segundo o trabalho de Pahim, dois pontos devem ser levados em consideração: 1) há dificuldades em se determinar a adequação da avaliação restrita ao custo financeiro como termômetro da atuação das OSS; 2) Do ponto de vista da avaliação e controle, o governo do estado de São Paulo parece ter negligenciado a importância de se realizar um acompanhamento da gestão financeira das entidades. Embora o contrato de gestão seja o instrumento de compatibilização das demandas do ente em relação a oferta de serviços de saúde e a entidade prestadora, os resultados sugerem que o governo do estado de São Paulo não foi capaz de criar uma lógica de controle financeiro por resultados que pudesse ser medida através do contrato de gestão. Se a oferta de serviços de saúde para a população por parte das OSS constitui uma transferência da responsabilidade de sua prestação por parte da administração direta, tal acompanhamento é essencial para a comprovação da eficiência, eficácia e efetividade dos serviços.

Não é possível negar, entretanto, que os indicadores de qualidade do serviço – mortalidade global, profissionais/leito – não apontem para a uma situação grave do modelo OSS. Em suma, as organizações são deficitárias em um aspecto essencial e que justifica a sua existência: a promoção da atenção a vida. Estudos posteriores podem se voltar para o análise minuciosa dos dados, buscando determinar a estrutura causal das lacunas do sistema.

A avaliação, não somente do custo financeiro da OSS, mas também dos efeitos e impactos da prestação dos serviços dessas entidades deve ser prioridade, não só por se tratar de um setor estratégico e de suma importância, mas também e principalmente pela magnitude de sua cobertura, bem como a atual adoção desse modelo por outros estados da federação. Atualmente, as vantagens – e limitações – do modelo OSS são desconhecidas pelo poder público, assim como acontece em tantas outras áreas de sua atuação.

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[1] Administração direta.

[2] *A Lei 4.320/64 prevê a concessão de subvenções sociais para a prestação de serviços nas áreas de saúde, educação e assistência social quando o fornecimento desses serviços pela iniciativa privada for mais econômico e vantajoso para o Estado (Art. 16 e 17).

Bruna Barcellos Mattos é graduanda do bacharelado em Gestão de Políticas Públicas da Universidade de São Paulo. Artigo escrito para a disciplina de Gestão de Organizações sem Fins Lucrativos.