O Orçamento Público como instrumento de gestão por programas, projetos, atividades e ações
Karina Veglione
Gestão de Políticas Públicas EACH- USP
O orçamento público é o instrumento que estima receitas e fixa despesas e para além dos processos de tomada de decisão da gestão das políticas públicas - as interações entre os subsistemas (atores, instituições e ideias) - o orçamento é peça técnica e política – o locus de discussão das demandas públicas no processo democrático, sendo, pois, ferramenta básica de decisões ou não decisões de alteração no status quo, na medida em que nele estarão expostas as prioridades delimitadas p or cada Governo.
Há princípios básicos para elaboração e controle dos Orçamentos definidos pela Constituição de 1988, pela Lei 4.320 de 1964, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Mudanças incrementais, após a Constituição de 1988, incorporaram ao orçamento aspectos como a unificação orçamentária, o equilíbrio de poderes e a noção de orçamento como instrumento de planejamento. Os princípios orçamentários são: unidade, universalidade, anualidade, publicidade/transparência, não-afetação de receitas, equilíbrio e exclusividade.
Os instrumentos do processo orçamentário são o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). O Plano Plurianual (PPA) representa as macrometas da Administração Pública para os próximos quatro anos. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) votada antes do recesso de meio de ano no Congresso, a qual compreende as metas e prioridades da Administração Pública, bem como alterações na legislação tributária e aplicação de agências oficiais financeiras de fomento, a LDO deverá também auxiliar na elaboração da lei orçamentária anual. A Lei Orçamentária Anual (LOA) deve ser analisada ao final de cada ano legislativo e prevê as receitas e a fixação de despesas para o ano seguinte, conforme os objetivos e metas do PPA e LDO.
Na esfera federal, o executivo elabora a proposta orçamentária para o próximo exercício seguinte com base no PPA e LDO e com o orçamento pronto o trabalho é transferido para o Congresso Nacional, encaminhado à Comissão Mista de Planos, Orçamento Público e Fiscalização (CMPOF). Nesta etapa, no embate parlamentar diversas emendas podem ser feitas ao orçamento e, vale destacar, a emenda é o símbolo da participação legislativa no processo orçamentário, mas o grande problema é quando o interesse público é subvalorizado prevalecendo, neste sentido, a representativade de bancadas de interesses restritos.
O orçamento público deve utilizar como ferramentas para uma gestão eficiente, eficaz e efetiva a concepção de programas (problemas), projetos (demandas e prioridades), atividades (transformação dos problemas) e ações (problemas qualitativamente e quantitativamente identificados). O grande ponto é, programas e projetos não se conectam nos orçamentos, constituindo-se, pois, em peças fragmentadas, descontinuadas e de caráter apenas funcional. A noção de orçamento funcional programático ainda precisa ser explorada, incorporada e apreciada pelos entes da Federação, apesar da Constituição, em seu artigo 167, inciso I, destacar que � ��São vedados: o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual".
As principais características do orçamento funcional programático são: estabelecimento de objetivos e metas, análise de alternativas possíveis, previsão de todos os custos dos programas e utilização de indicadores e padrões para avaliação de resultados, na medida em que não basta que o gestor da máquina pública "gaste todo o dinheiro"de acordo com a lei, é preciso que o recurso alocado atinja sua finalidade e produza efeitos e benefícios à sociedade.
Após discutir a formulação e a implementação do orçamento, é preciso refletir sobre sua avaliação, pois analisar, interpretar e avaliar o orçamento é, acima de tudo, enxergar o reflexo da imagem do Governo, aos moldes do que Marcelo Nerling destacou: "Entrega-me o teu orçamento e te direi quem és".
Há órgãos de controle externo e interno responsáveis pela fiscalização e avaliação do orçamento, como o Poder Legislativo, Tribunal de Contas, Ministério Público, Controladoria Interna, Conselhos de Políticas Públicas e organizações não governamentais vinculadas à sociedade civil. Além de instrumentos de transparência, disponíveis para acesso público via "web", como o Siga Brasil, SIAFI, SIAFEM e, em São Paulo, o AUDESP.
Neste sentido, uma análise ainda que breve do PPA, LDO e LOA de alguns Estados e municípios indica que apesar de todos os avanços, percebe-se que algumas lacunas ficam sinalizadas como a incompatibilidade de orçamentos entre os entes da Federação, a fragmentação de informações, os costumes "arraigados" dos Administradores Públicos, a falta de quebra de paradigmas como o do superávit primário nas contas públicas e os mecanismos de desvinculação de receitas da União.
¹ Artigo desenvolvido para a disciplina de Direito Financeiro, sob orientação do Prof. Dr. Marcelo Arno Nerling, com base nas reflexões formuladas em disciplinas do Curso de Gestão de Políticas Públicas, da Universidade de São Paulo na Escola de Artes, Ciências e Humanidades EACH-USP.
Referências Bibliográficas
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Legislativo, Brasília, DF, 5 out. 1988.
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Dispõe sobre as Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
GIACOMONI, James. Orçamento Público. São Paulo: Atlas S.A,14 ed. 2009.
SLOMSKI, Valmor. Controladoria e governança na gestão pública. São Paulo: Atlas, 2007.
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http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado. Acesso em 31 de maio de 2012.
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